コメ関税化政策の政策分析

「関税化」によるコメ輸入の可能性と食料安全保障

鳥取大学農学部　伊東正一

はじめに　　

コメ輸入の「関税化」案は1998年秋に突如として現れた。それはミニマム･アクセス米（MA米）による過剰在庫への圧迫が主な理由である。WTO（国際貿易機関）のルールによる計算では1995年度から続けられてきたMA米をそのまま継続した場合と関税化を受け入れた場合とでは2000年の輸入義務の量において「関税化」の方が玄米で約８万トン少なくなる。また、日本政府にとっては2000年から本格的に始まるWTO交渉に向けて関税化を受け入れていた方が交渉をやりやすいという読みもあったであろう。日本国内ではコメの関税化については一部に反対や懐疑的にみる向きもあったが、政府は1999年4月1日をもって関税化に踏み切った。すでに1999年8月末までに100トンのコメがこの関税化の下で輸入されている。

本稿ではこの日本のコメ関税化についてその仕組み、関税米の輸入の可能性、及び海外の動きについて経済学的に分析し、今後の見通しを推察する。また、最後に「関税化」の実施と日本の食料安全保障との関連について触れる。

１．「関税化」への移行措置の背景

ガット（GATT）のウルグアイラウンドでコメの輸入自由化を強硬に反対していた日本政府は1993年12月の合意段階においてミニマム・アクセスを渋々受け入れた。関税化に比べ輸入量は少ないと見込んだのである。しかし、1995年にその輸入が始まって以来、国内のコメ在庫は拡大の一途をたどり、輸入米の在庫が大きな圧迫を加えることとなった。特に、一般MA米（全MA米からSBS米を除いたもの）はその多くが国内産米に比べ品質が劣るため、売れ残り在庫が政府の懸案事項となっていた。

コメの全在庫量は1998年も3百万トンを依然として上回る見通しであった。このような在庫量は過去の過剰在庫の悪夢を彷彿とさせ、その前兆のように政府にとっては感じられたことであろう。関税化を受け入れることにより、それまで毎年0.8％ずつ増加していた輸入義務はその半分の0.4％に減少する。その代わり1kg当たり351.17円の関税を払えば自由に輸入できる（詳細は後述）。政府の見通しとしては1kg当たり350円の関税を払ってまでコメを輸入ということは現実には不可能であろう、というものであった。よって、関税化により輸入量が減少する、過剰在庫の圧迫が少しは緩くなる、との楽観的な見方があった。

また、先のウルグアイラウンドで基本的には関税化を受け入れることで合意に至ったにもかかわらず日本のコメに対しては特例としてミニマム･アクセス（MA）が認められたことで、日本政府としてはこのまま特例のMAを引きずっていては次回の交渉の場で、各国に対しある種の後れをとるのではないか、という懸念はあったとみることができよう。

しかし、関税化を逃れた日本のMA米が海外で本当に大きな批判となっていたかどうかは定かではない。確かに、MA米に対する外国からの批判はムードとしてはあった。生産コストが桁外れに高く、市場価格も高い日本が国内消費量のわずか8％しか輸入しない、という状況に対する輸出国からの感情的な批判である。しかし、その批判を交わすために関税化を受け入れたとしても輸出国は相対的に少ない輸入量からみてやはり不満が残ることに違いはない。

２．コメ関税化のメカニズム

(1) 算定の基礎

「関税化」初年度となる1999年4月からの関税率、1kg当たり351円17銭、表1の価格を算定の基礎にしている。そこでここに言う国際価格についてもう少し詳しくみてみたい。例えば1986年の1kg当たり29円は着港渡し価格(CIF)であるとされている。当時の為替レートは1㌦が160円くらいである。そうするとこれは1トン当たり181㌦ということになる。コメの輸送料を１トン当たり50㌦とし（但し、ケアのかかるものは100㌦くらいになるし、そうでないものは50㌦を下回る）、これから50ドルを差し引くと1トン当たり131㌦が積み出し価格(FOB)となる。当時の国際市場で1トン当たり130㌦くらいのコメといえばタイ産米の100％砕米になる。タイ産米の100％砕米といえば、せいぜい味噌などの原料かエサ用である。とても食卓には上らない。また、整粒米が少し混ざっていたとしても、そのようなコメを日本産の上質米と比較し、その差額を関税としてすべての輸入米に対し一律に課税するというやり方は少し“悪質”であると受け取られる可能性がある。アメリカでも砕米 (second head)は一般の精米に比べ半分ほどの値段で取り引きされ、1986/87年では1トン当たり163㌦である。いずれにせよ整粒米と砕米とでは歴然とした違いがある。しかし、日本の食糧庁は「日本の米輸入実績のデータ」として、この価格で関税相当量を決定するに至った。

　(2)「関税化」の概要

｢関税化｣とはこれまで数量的に制限があったものを改め、輸入米に対し関税をかけ、その代わりに数量制限を取り外すというものである。1995年度から1998年度まではいわゆるミニマム･アクセス米（MA米）として、1986年から88年の実体を基準にした日本の消費量の4％（約40万トン）を1995年に輸入し、2000年までに8％（80万トン）にまで毎年の輸入量を0.8％ずつ拡大するというものであった。これを1999年度から「関税化」に切り替えることにより、MA米の輸入量の毎年の増加率はこれまでの0.8％ではなく0.4％となり、義務的に輸入しなければならないコメ輸入の増加量は半減するということになる。

(本稿では計算をやりやすくするために基準年となる1986年から1988年までの平均消費量を1,000万トンとして話を進めることにする。実際の数量は食糧庁のデータによると玄米換算で約1,068万トンになっている。)

よって、MA米としての輸入量は2000年度でみると、当初の80万トンが72万トンに押さえられるということになる。しかし、その代わり、関税を払って輸入されるコメ（本稿では「関税米」と呼ぶことにする）には量的な制限がない。関税の額は1999年度が1kg当たり351.17円である。この関税額は1986年から88年を基準に政府が試算した1kg当たり「402円」に対し毎年2.5％（1kg当たり約10円）ずつ減少し、2000年には341円になることになっている。また、仮に関税米の輸入量が急増し、当年の関税米が過去3年間の平均総輸入量の25％から国内消費量の減少分を差し引いた量（「基準数量」）を上回るようになった場合はセーフガード（SSG）を発動し関税額の3分の1を新たに課税することができる制度が用意されている〔6〕。このような制度も2001年以降のことについては2000年に新たに交渉されることになっている。

(セーフガードの発動は輸入価格が基準年(1986年～1988年)の価格を10％以上下回った際にも実施されることがある。ただ､この基準年の価格は史上まれにみる低迷した時期であった。さらに日本が採用した輸入価格は屑米並みのものであったため、関税米の輸入価格がそのレベルまで下がることは極めてまれであろう。)

　(3) グラフィカル・アプローチによる「関税化」構造の分析

図1はある農産物の輸入大国がクォータ制で輸入する場合のメカニズムを表し、図2は図1の中央のグラフを取り出して、クォータ制から「関税化」に移行し、関税率も一定して引き下げた場合を分析したものである〔8〕。まず、図1において、自由化の場合は価格はP_e、貿易量はq_eで決まるところを、輸入制限のためにその輸入国の市場価格はより高いP_dに、また、その他の国々ではより低いP_wの価格となる。当然ながら貿易量も自由貿易に比べてより少ないq_tとなる。

一方、図2では、関税の高いとき（ED-tsgの需要曲線）には輸入量はクォータ制の時と全く変わらないq_MAであるが、MA米の量が拡大すると同時にED-tsg’さらにはED-tsg’’へと毎年の関税切り下げが進むに従ってミニマムアクセスの量を超えてq_tsg’及びq_tsg’’が輸入されるようになることがうかがえる。輸入が急増する場合にはセーフガードがあるが、これも時を追うにつれてそのレベルより輸入が増える可能性のあることを示唆している。

(4) 関税米は良質米

ところでこの「関税化」の関税は従量税である。従量税というのは品質や市場価格がどうであれ、1kg当たり何円、というように、価格に関係なく輸入された量だけをみて課税するというものである〔2〕。こうなると品質の悪いものも良いものも同じ額が課税されるわけで、品質が悪かったり値段の安いものにとっては輸入後の価格が相対的に高くなり不利となる。よって、砕米など、品質が悪いコメはMA米の枠内では輸入されても、その枠外で関税米として1kg当たり351.17円、10kg当たり3千5百円余という高い関税を払ってまでは、いかに関税米に量的制限がないといえども困難である。

　しかし、品質の良いコメは状況が異なる。いまの日本のコメ相場では精米10kg当たり5千円くらいのコメは良質米では少なくない。よって、外国産でもこれと同様の品質のものが生産でき、かつ生産コストも低いとなれば、10kg当たり3千5百円を払っても日本のコメと競争できるものがあるかもしれない。また、この関税が毎年2.5％（1kg当たり10円、10kg当たり100円）引き下げられていくとなると、近い将来、この関税の壁を越えて外国の良質米が輸入されてくることも考えられる。一方、有機米など付加価値が高く、小売価格も高価なものにはより早い時期での可能性がある。さらには、食糧庁で行うMA米の入札で落札できなかった業者が関税を払って自由に輸入するという道が開けたことになる。

3. 関税米の輸入の可能性

それではどのような国のコメが関税の壁を越えてやってくるか、そしてそれはいつなのか、これに関しては1999年7月の日本農業経済学会大会（於：酪農学園大学）での報告及び本資料の別稿(伊東・竹田・蔡)を参照していただきたい。要約すると、関税が毎年2.5％ずつ切り下げられると、7年後の紀元2006年には中国やアメリカの良質米は「関税化」の下で輸入されるようになる可能性があると推察される。また、輸入が急増した場合の「セーフガード」が適用された場合でも紀元2013年を過ぎるとセーフガードさえ乗り越えた輸入の可能性が出てくる見通しとなる。ただ、品質の劣る加州産キャルローズは紀元2016年を過ぎなければ「関税化」の壁を乗り越えることはできないし、また、セーフガードを乗り越えるのは紀元2020年を過ぎてからになる。

このように外国産米でも高品質のコメは日本国内での評価も高いため、意外に早い時期に関税を乗り越えて日本市場に上陸する可能性がる。こうしてみると、関税の下げ率が年2.5％で推移した場合、紀元2010年前後から良質米の輸入が急増することが考えられる。このころは海外のジャポニカ米生産現場においても良質米の生産が軌道に乗り、生産の拡大、コストの切り下げ、そして産地間の国際競争が華々しく展開されている頃であろう。

(来る2000年3月3日に仙台市において開催される「第8回　世界のジャポニカ米・国際学術調査研究報告会及びシンポジュウム」において新しい情報やデータを取り入れた分析結果を報告するのでご参照いただきたい。)

４．海外生産地における日本市場への期待

日本へのコメ輸出を希望している国は多い。中でも中国、アメリカ、オーストラリア、南米（ブラジル、ウルグアイ、アルゼンチン）は特に日本のコメ輸入拡大を望んでいる。これらの地方では日本産品種米の研究、生産が盛んに行われており、また、地理的にもジャポニカ米生産の適地となっている。

中国では東北地方を主体にジャポニカ米の生産が拡大している。もともとこの地方では日本で生産されるようなコメが生産されていたわけであり、食文化的にも欧米諸国に比べるとはるかに日本に近い。コメに対する味覚も日本人とよく似ている。この東北の中でも生産拡大が最も速いのが黒龍江省である。近年ではその拡大の勢いがさらに増している。1985年から1992年までに40万haから80万haへと7年間で倍増したのに対し、1994年から昨年までの4年間でまたもや倍増、1998年の生産面積は160万haに達している。このような勢いで生産は拡大し、今後も市場価格しだいでまだまだ拡大する余地がある。

このような黒龍江省の稲作は日本市場向けに拡大しているわけではなく、国内でもジャポニカ米の需要が高まっていることを反映している。しかし、現地では日本への輸出を切望しており、日本が求めるならばいくらでも輸出する用意がある。残念ながら、日本からの需要が少なく、思うように日本へ輸出できないと言うのが生産地の声である。

一方、アメリカでは全面的なコメ増産の傾向が強まると同時に日本産品種米を取り入れた品質の改善及びコストの削減が急ピッチで行われている〔7〕〔3〕。1990年代当初では良質米といえば、カリフォルニア州の中粒種Ｍ401くらいであった。それがここ5年くらいに短粒種の日本産品種米の生産が増えている。オフィシャルな統計ではないが、コシヒカリやアキタコマチなどの日本産品種米が加州全域で3万エーカー（1万2千ha）に及んでいる。また、アメリカではコメの最大の生産地、アーカンソー州でもコシヒカリの生産が行われている。生産面積はまだ1000エーカー程で、カリフォルニアに比べ少ないが、品質はよく、生産拡大の可能性は大きい。この地方でも日本が輸入してくれるのであればいくらでも増やす、という意気込みである。

南米南部でも稲作が盛んに行われている。ブラジルの最南端、リオ・グランデ・ド・スール州、その南のウルグアイ、そしてその西隣のアルゼンチンの北部、この一体の広大な平野は稲作の適地が多い。気象的にもジャポニカ米に適しているが、現地ではひところのジャポニカ米生産拡大の熱は冷め、むしろインディカ米の生産拡大及び研究に熱を入れている。日本が期待したほどに現地産のコメを輸入してくれない、というのがその理由である。ただ、1996年5月に現地を訪れて試食したササニシキの味は日本産のものに引けを取らないほどにうまいものであった。それ程に潜在性はある。しかし、ジャポニカ米を生産しても買ってくれるところがないため、低温に弱いインディカ米を必死で生産しているのが実状である。このようなジャポニカ米生産の適地でありながらインディカ米を生産するという傾向はオーストラリアや地中海諸国の国々でも同じであるが、それだけに日本のコメ輸入政策に対しては期待も大きい。

５．「関税化」時代における食料安全保障と日本農業の対応策

｢関税化｣とは海外の農産物に日本の市場を大きく門戸開放することを意味する。これまでの数量制限を取り払うことにより、関税という壁はあるが、より多くの輸出国がこれまでの制度に比べより多くの機会（日本市場へのアクセス）を得たことになる。これは日本のような狭い島国にとって食料の供給体制をより広範囲に広げたことを意味するものである。現代社会に於いて農産物の生産で克服されていないものの中に天災に対する対応がある。異常気象はおろか、日本には台風の襲来により、大幅な減収を余儀なくされることがある。予期できない天災に対しては食料の供給基地を広範に持つことが一つの対応策となる。その点で、今回のコメの「関税化」は日本の消費者を守る手段の改善策として受け止めることができる。

　天災の危険性は日本のみならず全世界で見受けられるわけだが、貿易の発展によりお互いが天災による食料供給の不安を和らげることになる。世界におけるコメの生産量も1999年は前年より2％増の3億9千万トン（精米換算）と、史上最高が予想されている〔7〕。こうした世界の増産傾向においては貿易量も当然ながら増加の傾向にある。1990年代の10年間でさえも前半と後半に分けると、コメの貿易量は前半においては1千万トン台が主流であったのに対し、後半は２千数百万トン台に増大している。1997年度は２千７百万トンを記録した。コメのみならず穀物全体の貿易量はこの4－5年で飛躍的に増大していることが伺える。

国際価格は不安定と見なされることがあるが、過去40年間の国際価格を実質価格で見ると、この40年間の前半と後半では後半の価格が前半のそれに比べ半分以下の価格になっており、かつ変動幅も非常に小さくなっている〔4〕。これは生産技術、運搬手段が発達していることと、さらには情報技術の発展でより正確な情報がより早く世界の隅々まで届くようになっていることなどが影響していると考えられる。それだけ投機性が前時代とは異なり、現代では小さくなっていることが伺われる。

さらに、価格はこれからも下降線をたどっていく可能性が強い。1990年代中期に値上がりした穀物価格はこの1，2年の間に下降気味となり、相対的に高値を維持していたコメやダイズも1999年から2000年にかけてさらに下落し、数年前の高値の年に比べ約４割の下落となる見通しである。アメリカを中心に農業の効率化が図られている現状では市場価格の下降線はこれからも続くであろう。国際価格はアメリカの市場価格とほとんどリンクしているので前述の価格予想がそのまま国際市場の価格と見なしてよいだろう。そうして、日本に対する市場獲得競争は輸出国間で強力に進められることであろう。

　海外の生産地が国際競争を意識して生産体制を改善しているとき日本の生産体制も改善を余儀なくされる。特に生産コストの削減である。日本人の口に合う海外産のジャポニカ米は着港価格で精米10kg当たり中国産が400円、米国産でも1,000円を下回るというレベルが可能である。日本のコメはこうした海外産と対抗しなければならない時期にある。現行の「関税化」による年2.5％の関税の引き下げは10kg当たり毎年100円ずつ輸入米の価格は下がることを意味している。とすれば、国内産米もこの値下げのスピードに付いていかなければならないことになる。これに一歩先んじれば関税米の輸入は抑えられるし、遅れれば輸入量は増えるということになる。そうした海外産のコメに質と価格で対抗できうる日本の農家をより強力に育てるためにはアメリカも作付け制限を放棄したように、日本もこれまでの減反制度から脱却し、作付けを自由にして、可能性のある「個」（個別の農家や生産単位）による生産拡大で新たなコスト削減をさらに強化するような政策が必要となってこよう。

おわりに　

新しい農業政策が決まるときにはその当時の市況が大きく影響する。WTOの次期交渉は来年から本格的に始まるが、来年以降の市況は前述のように、ここ数年間続いてきた価格の高騰が収まり、それ以前の低迷時であった1993年の状況に戻りつつある。アメリカ農業にとって1996年農業法の正念場はまさにこれからである。本格的な「増産と価格低迷の同時進行」の時を迎えて、米国農民にとっても苦しい闘いが展開される。そのまっただ中でWTOの次期交渉は行われる。

こうした現実からみると、アメリカが次期WTO交渉に期待することはおのずと輸出市場の拡大ということになる。米国内では1996年農業法により農業の効率化とコスト削減がさらに押し進められているわけで、その動きの結果として、市場拡大の要求がこれまでに増して強まるということに他ならない。仮に国内対策としての農地保全を強化し生産力を多少抑えるとしても、米国農産物の海外市場のアクセスの要求に手加減することはない。こうしてみると、農産物の消費者サイドから見れば現代の社会は非常に恵まれている。日本経済が崩壊しない限り、日本農業の危機はあっても食料安全保障の危機は来ない。日本農業はそれくらいの危機意識を持って改革に臨む必要があるだろう。そうでなければ輸入農産物の増加傾向に歯止めをかけることはできないであろう。「関税化」に代表されるように、世界の食料供給体制の変化と発展はコスト高の日本農業にとってはそれくらい厳しいものである。

(本研究は文部省の科学研究費・基盤研究A(2)「世界におけるジャポニカ米の生産・流通と潜在的生産能力に関する学際研究―その2」（代表　伊東正一）による研究成果の一部である。)

引　用　文　献

[1] Ito, Shoichi, E. Wesley F. Peterson, Bharat Mainali and Mark W. Rosegrant, “Estimates for Evolution of U.S. Rice Supply Response Using Implicit Revenue Functions: Implications to the World Food Supply and Trade,” Japanese Journal of Rural Economics, Vol.1, 1999, pp.39-51.

[2] 伊東正一、林賢太郎「コメの関税化にみる「従価税」と「従量税」の違い」伊東正一編著『第７回ジャポニカ米・国際学術研調査究報告会及びシンポジウム』資料、1999年3月、於：福岡、pp. 17-23.

[3] 伊東正一、「輸出競争力の強化を目指すアメリカの新農業法」『農業と経済』1996年9月号、pp.17-24.

[4] 伊東正一・大田克洋『食料白書』｢変貌する世界のコメ経済：――生産・消費・流通の最新動向――｣農山漁村文化協会､1998年、p.150

[5] 山口武視、津野幸人「ブラジル・ウルグアイの稲作技術ならびに気象条件からみた日本品種の両国での栽培適正に関する一考察」伊東正一編著『第５回ジャポニカ米・国際学術調査研究報告会』資料、1997年3月、於：東京、pp. 5-16.

[6] 食糧庁監修『食糧関係主要法規集』大成出版、1999年8月、pp.515-519.

[7] United States Department of Agriculture (USDA),Rice Outlook, RCS-0899, August 13,1999．

[8] Wailes, Eric J., Gail L. Cramer, Jim M. Hansen, “Tariffication of Rice Imports in Japan” 伊東正一編著『第７回ジャポニカ米・国際学術調査研究報告会及びシンポジウム』資料、1999年3月、於：福岡、pp. 17-23.